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Os Programas de Transferência de renda no Brasil e O Enfrentamento das Expressões da Questão Social

Por: EUÉLICA FAGUNDES RAMOS

RESUMO

O objeto de estudo deste artigo é a análise dos programas de transferências de renda como proposta de desenvolvimento econômico com equidade e de enfrentamento a questão social e suas expressões contemporâneas. Trata-se de uma pesquisa bibliográfica, diante do estudo verifica-se que os debates em relação aos Programas de Transferência de Renda apresentam estes como sendo uma possibilidade de oferta de soluções para as expressões daquestão social como o desemprego, a miséria a fome e o enfrentamento a pobreza, por isso são sempre defendidos por políticos, organizações sociais e por alguns estudiosos da questão social. Destaca-se que estes programas apresentam ponto positivos e negativos, seus impactos sobre a pobreza e as desigualdades sociaissão perceptíveis na contemporaneidade, quanto aos aspectos negativos destaca-se a focalização, pois, estes  tem atuação no enfrentamento as expressões da questão social, se apresentando com caráter emergencial  e compensatório, mantendo ou retornando a mesma lógica das práticas tradicionais que permearam aesfera assistencial brasileira. Portanto, constata-se a partir do estudo realizado, que a construção de uma sociedade mais justa, com liberdade e equidade exige queas propostas de ruptura e transição para patamares de vida digna de grande parcela da população se fundamentem em ações e programas que direcionem para promover a transformação, isso porque propostas pulverizadas, clientelistas e residuais dispensadas ao enfrentamento das expressões da questão social, têm apenas contribuído para a sua progressão, provocando, consequentemente o processo de efetivação da pobreza.

Palavras-chave: Questão social, Programas de Transferência de Renda, Pobreza.

1 INTRODUÇÃO

Este artigo tem por objeto de estudo os programas de transferência de renda no âmbito federal, e o enfrentamento as expressões da questão social na contemporaneidade. Para Silva, Yazbek e Giovanni (2004) a proteção social no Brasil tem-se modificado a partir do momento em que se processa a democratização e o modelo de pacto federativo consagrado pela Constituição Federal de 1988, na qual instituiu a descentralização político-administrativa e a participação da comunidade na elaboração e controle das políticas sociais.

O debate sobre transferência de renda só ganhou visibilidade com a apresentação, pelo Senador Eduardo Suplicy, no ano de 1991 por meio do Projeto de Lei nº. 80, que foi aprovado em dezembro do mesmo ano, propunha-se por meio deste projeto a instituição do Programa de Garantia de Renda Mínima (PGRM). O projeto foi apresentado ao Senado Federal como sendo um programa universalista, propunha-se a transferir uma renda para todos os cidadãos brasileiros com mais de 25 anos numa faixa de renda pré-determinada. Conforme o projeto, o programa beneficiaria, sob a forma de imposto de renda negativo, todas as pessoas que recebessem rendimentos brutos inferiores a 2,5 salários mínimos efetivo na época. “O imposto de renda negativo seria correspondente a 50%da diferença entre aquele patamar de renda e a renda da pessoa, caso ela estivesse trabalhando, e 30% no caso em que a pessoa tivesse rendimento nulo” (SUPLICY, 2002, p. 123).

Silva, Yazbek e Giovanni (2004, p. 48), caracterizam os programas que transferem renda no sistema de proteção social brasileiro, definindo estes da seguinte maneira “esses programas entendidos como transferência monetária à família ou indivíduos, transferência esta, na maioria dos programas, associada as exigências de contrapartida no campo da educação, da saúde e do trabalho”.

Na década de 90 alguns municípios, basicamente aqueles administrados por governos do Partido dos Trabalhadores (PT), deram início a projetos de programas de transferência de renda, tendo como marco destas iniciativas, o ano de 1995, no Distrito Federal, sob o governo de Cristóvam Buarque o programa chamado Programa Bolsa Escola, e os municípios de Campinas e Ribeirão Preto. No ano de 1996, Vitória, Santos, Belo Horizonte, Jundiaí, Boa Vista, Franca e Salvador aderiram a esta mesma iniciativa (SILVA, YAZBEK e GIOVANNI, 2004).

A partir de então os Programas de Renda Mínima, Bolsa-Escola e outros, ganham destaque tendo como expectativa romper ocírculo da pobreza transgeracional,por maioria dos programas, com articulação de uma medida compensatória a uma política de alcance estrutural (SILVA, YAZBEK e GIOVANNI, 2004, p. 48).

Silva, Yazbek e Giovanni (2004, p. 202), destacam também que a principal causa da pobreza no Brasil é a desigualdade na distribuição de renda e riqueza socialmente produzida, destacando que a redistribuição exige, portando uma focalização, “tanto nos ricos, cobrando mais destes, como nos pobres, redistribuindo renda”. Diante disso consideram que qualquer que seja a política que tenha por objetivo o enfrentamento à pobreza deve ser articulada com a política econômica, com investimento social a médio e em longo prazo. Para os autores a redução da pobreza, perpassa entre outros fatores, e aponta-se a exigência de ampliação da inserção de jovens no sistema de educação, mas também, há demanda por políticas públicas de geração de emprego e redistribuição de renda planejadas e executadas com seriedade e articuladas, somente “no contexto mais amplo é possível se visualizar os Programas de Transferência de Renda como efetivo mecanismo de enfrentamento dapobreza no Brasil”.

A escolha deste tema para o desenvolvimento do estudo deve-se à vinculação e interesse das pesquisadoras nas questões e debates que envolvem a Política de Assistência Social.

Diante do que já referenciado o trabalho tem relevância pela contribuição teórica e pelo fato do estudo poder contribuir para aprofundamento teórico e profissional enquanto gestor de projetos sociais.

A comunidade externa sejam estes acadêmicos, profissionais ou interessados em pesquisas na temática que envolva políticas sociais e programas de transferência de renda, apresenta-se como fonte de pesquisa, troca de informações e abertura de novas proposições a serem investigadas.

O nosso objetivo central é apresentar as principais temáticas sobre a transferência de renda em relaçãoao desenvolvimento econômico com equidade e suas propostas de políticas sociais para resolução da questão social.

Este texto é composto de outras quatro seções a contar desta introdução. Na segunda seção apresentamos o conceito de questão social e suas expressões na contemporaneidade, a história dos programas de transferência de renda, a unificação destes programas no Brasil, a forma de enfrentamento da questão social por meio dos programas de transferência de renda e a relação com a família neste contexto. Na terceira seção são descritos os métodos, as técnicas de coleta de dados, na quarta seção apresentamos os resultados e discussões com análise sobre a focalização destes programas, e o enfrentamento à pobreza versus o alcance da cidadania. Finalmente na quarta seção algumas considerações sobre os programas de transferência de renda, ainda que necessários, se constituem em formas paliativas de enfrentamento as expressões da questão social.

2 O que é Questão Social

Para compreender a questão social, é imperativo compreendê-la no espaço e no tempo, pois ela se apresenta diferentemente em cada realidade, com peculiaridades. Pretende-se, descortinar um panorama sobre esta temática, sem intenção de esgotar o tema, mas delimitando-o como um eixo importante que baliza os estudos na área social. Segundo Schons (2007, p. 01) “frequentemente observamos que se confunde ou se identifica a questão social como sendo sinônimo de problema social. É possível e não deixa de ser uma problemática social em questão, ou seja, esta é uma parte, uma faceta da questão social”.

Ainda segundo Schons (2007, p. 20) a questão social se politiza e está ligada ao pauperismo, porém é importante lembrar que “[...] não de qualquer pauperismo, senão como uma pobreza situada dos elementos da questão social. Mas há outro elemento tão decisivo para a manifestação da questão social quanto à pobreza que é o do embate político”.

Deste modo a questão social é o embate político organizado por sujeitos de forma coletiva que problematizam necessidades e demandas sociais, incluindo esta na agenda política e campos decisórios. É, portanto, a luta por direitos sociais que, uma vez conquistados, serão regulamentados e regulados pelo Estado por meio de políticas sociais, os quais se desdobrarão em serviços, programas e projetos sociais.

Pfeifer e Nogueira (2005, p. 147) declaram que:

[...] ao analisar a questão social em suas diversas expressões é indispensável a leitura de sua gênese comum, buscando desvencilhar-se do olhar unilateral que responsabiliza o indivíduos por seus problemas ou visualizando as expressões singulares em detrimento da dimensão coletiva e estrutural da questão social, que é produzida e reproduzida historicamente, alterando suas configurações em consonância com as condições econômicas e sociais conjunturais.

Para Iamamoto (2001 apud SCHONS, 2007, p. 21) a questão social envolve um processo de revolução, ou seja, de “uma luta ‘aberta’ e ‘surda’ pela cidadania, [...] um processo denso de conformismo e rebeldias, forjado ante as desigualdades sociais, expressando a consciência e a luta pelo reconhecimento dos direitos sociais e políticos de todos os indivíduos sociais”.

Portanto, de uma forma geral a questão social, significa o conjunto de problemas políticos, sociais e econômicos que foi acirrado pelo aparecimento da classe operária provocado na composição da sociedade capitalista, é fundamentalmente vinculada ao conflito entre capital e trabalho. Podemos considerar que “a Questão Social, enquanto reflexão do aprofundamento das desigualdades sociais, acumuladas e manifestas nas mais variadas formas de pobreza, miséria, desemprego e exclusão social, não é fenômeno novo no Brasil” (ARCOVERDE, 2008, p. 109).

No atual contexto, o processo de formulação e implementação de políticas sociais tem apresentado questões relevantes, especificamente em referência à complexidade das relações entre o Estado e a sociedade, particularmente na constituição de respostas à problemáticas como a pobreza.

2.1 AQuestão Social Hoje: Suas Expressões

Situar a questão social em suas expressões na contemporaneidade insere-se na tarefa de oferecer alguns elementos que possam iluminar aos que hoje se propõe à proposta de seu enfrentamento. Importa afirmar ainda que no cotidiano, muitas vezes, ela se apresenta de formas diversificadas, quer como a carência de algo por vezes, ausência de atendimentos por falta de quem os façam, quer como falta de investimentos.

Para Arcoverde (2008, p. 102):

As expressões da questão social, em cada espaço e momento histórico, assumem determinados contornos, mas se renovam se ampliam e se tornam mais complexas, com novas contradições que remetem, em última instância, a problemáticas particulares e desafiantes para o seu enfrentamento pela via exclusiva do acesso a benefícios vinculados à inserção produtiva no  mercado de trabalho.

Diante, do exposto como reivindicação no enfrentamento da questão que se revelaexige-se que esteja atento as suas manifestações. Netto (2001, p. 48), destaca que a questão social permanece inalterada, quando diz que:

Inexiste qualquer ‘nova questão social’. O que devemos investigar é, para além da permanência de manifestações tradicionais da questão social, a emergência de novas expressões da ‘questão social’ que é insuprimível sem a supressão da ordem do capital. A dinâmica societária específica dessa ordem não só põe e repõe os corolários da exploração que a constitui medularmente: a cada novo estágio de seu desenvolvimento, ela instaura expressões sócio-humanas diferenciadas e mais complexas, correspondentes à intensificação da exploração que é sua razão de ser.

Pereira (2001) destaca que não há uma nova questão social, porque a questão social foi projetada, tem raiz com o surgimento do capitalismo, e, portanto permanece a mesma até a contemporaneidade, o que temos então na atualidade, são novas expressões.

Para Montãno, (s.d. p. 02):

[...] a recorrente afirmação de que existiria hoje uma “nova questão social” tem, implicitamente, o claro objetivo de justificar um novo trato à “questão social”; assim, se há uma nova “questão social” seria justo pensar na necessidade de uma nova forma de intervir nela, supostamente mais adequada às questões atuais. Na verdade, a “questão social” – que expressa a contradição capital-trabalho, as lutas de classe, a desigual participação na distribuição de riqueza social – continua inalterada; o que se verifica é o surgimento e alteração,  na contemporaneidade, de suas refrações e expressões O que há são novas manifestações da velha “questão social”.

O contexto neoliberal em referência ao enfrentamento das expressões da questão social, ou seja, o direcionamento das políticas sociais é modificado de forma significativa. São removidas da órbita do Estado, sendo privatizadas, transferidas tanto para o mercado como para a sociedade civil. Sendo que as que continuam sendo executadas pelo Estado, fazem parte de um conjunto de políticas sociais estatais realizadas de formas focalizadas, necessariamente dirigidas exclusivamente aos setores portadores de carências pontuais, com necessidades básicas insatisfeitas (MONTAÑO, s.d).

Isso não é diferente quando se refere aos programas de transferência de renda, conforme Medeiros et. al (2007, p. 10) “os programas se destinam  a públicos distintos e cada um deles possui mecanismos administrativos próprios de identificação e seleção de beneficiários”.

A questão social, exacerbada pelo avanço da produção capitalista, exige respostas que vão ao encontro das hipotéticas condições de vida das famílias, é sob esta perspectiva de enfrentamento às expressões da questão social, que se problematizam mecanismo legislativos Políticas Sociais (programas, projetos e serviços), visando sua amenização ou minimização. “O conhecimento dessas múltiplas dimensões desafia a intervenção como resposta social mediada via instituições que formulam e executam políticas públicas” (ARCOVERDE, 2008, p. 102).

2.2 Os Programas de Transferência de Renda no Brasil

Segundo Suplicy (2002 apud FONSECA e DUTRA, 2006) no livro Utopia, de Thomas More, uma publicação do ano de 1516, que estão expostas a primeiras formas de propostas de renda mínima, destaque deste livro é a discussão sobre a importância de se assegurar a todos o mínimo para sobrevivência mais digna. Após este livro seguiram-se diversos outros pensadores que exprimiam o mesmo desejo de se criar uma sociedade mais digna, sendo um deles Juan Luis Vives, que em 1526 fazendo uso dos ensinamentos passados por More, formulou uma “proposta de renda mínima para o prefeito da cidade flamenga de Bruges, em “De subventione pauperum sive de humanis necessitabus”. Sua obra teve importante influência sobre as diversas formas que tomaram na Inglaterra e na Europa as Leis de Assistência aos Pobres” (FONSECA e DUTRA, 2006, p. 43).

Já Silva (1997 apud FONSECA e DUTRA, 2006) destaca que em distintos momentos históricos e culturas, foram elaboradas e executadas medidas protetivas e de intervenções na perspectiva de garantir um mínimo de existência, por muitas vezes “com limites muito variados, a certas categorias de pessoas” (idem, 2006 p. 43). Mas a renda mínima tem seu marco legal:

[...] a partir de 1579, na Escócia, depois na Inglaterra, com a lei dos pobres de 1601, que inspirou a legislação de algumas colônias, como Virginia e Jamaica. A primeira iniciativa de renda mínima, conhecida na Europa industrial, foi desenvolvida durante o período da Speenhanland, não tendo, porém, aplicação regular, nem geral, desaparecendo com a reforma da lei dos pobres em 1834. A Speenhanland, também conhecida como “sistema de abonos” assegurava uma renda mínima ao trabalhador independentemente dos seus proventos e de estar ou não empregado. Aqueles que se encontravam trabalhando, recebiam a renda desde que seus rendimentos fossem inferiores ao estabelecido na tabela de abonos (idem, 2006 p. 43).

Segundo Senna et. al (2007, p. 87) o contexto de manifestação dos programas de transferência de renda no Brasil, se da na seguinte perspectiva:

As recentes transformações que vêm se operando no interior das economiasmundiais, com o crescimento do desemprego e a aparição de novas formas e/ou agudização da pobreza, associados à chamada crise do Welfare State têm trazido à tona o debate acerca dos limites dos tradicionais programas sociais em responder às crescentes demandas sociais, impondo, assim, novos dilemas para a intervenção pública.

No Brasil, o tema da pobreza e destituição social vem assumindo lugar de destaque na agenda pública nas últimas décadas, não só em face do número alarmante de pobres como também pela centralidade adquirida pela discussão em torno da capacidade estatal em promover maiores níveis de equidade e justiça social.

No ano de 1991, o então senador Eduardo Suplicy (PT/SP) encaminhou o Projeto de Lei do Senado n° 80, que instituía um Programa de Garantia de Renda Mínima (PRGM). O projeto destinava ser um benefício a todos os indivíduos residentes no país com mais de 25 anos com rendimentos. Também previa em seu artigo 9º que “à medida que o PGRM for sendo implementado serão desativadas as entidades de política social compensatória, no valor igual ao seu financiamento” (SUPLICY, 2002, p. 341).

Cristóvam Buarque, 1994, em sua campanha para ser governador do Distrito Federal, incluiu em suas propostas eleitorais, uma proposta semelhante, um programa de transferência de benefício monetário, com afinidade ao salário-família, condicionado à frequência escolar, que foi implementado no ano seguinte 1995, quando governador, com o nome de Bolsa-Escola.

No mês de março de 1995, foi criado em Campinas no estado de São Paulo, o Programa de Garantia de Renda Familiar Mínima (PGRFM), a unidade beneficiária deste programa foi a família e o benefício era uma complementaridade monetária, diferencial, destinada às famílias de baixa renda que residiam no referido município há mais de 02 anos e com filhos menores de 14 anos de idade. O Programa de Garantia de Renda Familiar Mínima (PGRFM) foi considerado como pioneiro e inovador no âmbito das políticas sociais no Brasil.

Segundo Silva, Yazbek e Giovanni (2004, p. 47):

Independentemente de críticas e elogios, o Programa de Garantia de Renda Mínima tem o mérito, inquestionável, de ter iniciado o debate sobre a renda mínima na opinião pública brasileira, inspirando a criação de um imenso conjunto de Programas de Transferência de Renda em implementação, por iniciativa de municípios, estados e pelo Governo Federal. Trata-se de uma modalidade de programas sociais não sófactíveis, mas prevalentes no âmbito do Sistema Brasileiro de Proteção Social no adentrar do século XXI.

O governo Federal, no ano de 1996 por meio da Secretariade Estado da Assistência Social do Ministério da Previdência e Assistência Social, criou o Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI), anteriormente instituído como “Vale Cidadania” (SILVA, YAZBEK e GIOVANNI, 2004).

Todas as experiências acima destacadas foram pioneiras e serviram de referência para as subsequentes em todo o território nacional. Também foi implantado em 1996 outro programa de transferência de renda abrangendo todo o território nacional, o Benefício de Prestação Continuada (BPC), que constitui-se em transferência monetária de valor igual a 01 salário mínimo mensal à idosos e pessoas com deficiência. Este benefício constitui-se enquanto direito referenciado e garantido na Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS) e reafirmado nas legislações que a complementam, diferencia-se de outros benefícios fundados na transferência monetária, quepor sua vez constituem-se em programas que podem ser extintos quando da vontade do proponente. No ano de 1997 foi instituído e no ano seguinte 1998 regulamentado o Programa de Garantia de Renda Mínima (PGRM) e iniciado sua implementação em 1999, em Bolsa Escola (SILVA, YAZBEK e GIOVANNI, 2004).

Silva, Yazbek e Giovanni (2004, p. 36 – 37) destacam que no Brasil existem duas principais formas de orientações político-ideológicas que inspiram as iniciativas de transferência de renda e são:

a) Transferência de Renda enquanto programas compensatórios e residuais cujos fundamentos são os pressupostos do mercado, orientados pelo entendimento de que o desemprego e a exclusão social são inevitáveis. Têm como objetivos garantir a autonomia do indivíduo enquanto consumidor, atenuar os efeitos mais perversos da pobreza e da desigualdade social, sem considerar o crescimento do desemprego e a distribuição de renda, tendo como orientação a focalização na extrema pobreza, para que não ocorra desestímulo ao trabalho. O impacto é, necessariamente, a reprodução de uma classe de pobres, com garantia de sobrevivência no limiar de uma determinada Linha de Pobreza;

b) Transferência de Renda enquanto programas de redistribuição de renda, orientados pelo critério da Cidadania Universal, tendo como fundamentos pressupostos redistributivos.

Nesse caso, o objetivo é alcançar a autonomia do cidadão e a orientação é afocalização positiva capaz de incluir todos os que necessitamdo benefício ou os cidadãos em geral, visando a garantia de uma vida digna para todos. O impacto desejado é a inclusão social.

Fernando Henrique Cardoso em seu governo no ano de 2001 sancionou a Lei nº. 10.219, de 11 de abril, que cria o Programa Nacional de Renda Mínima vinculada à educação – “Bolsa Escola”, no âmbito do Ministério da Educação, destinado a famílias que possuam sob sua responsabilidade crianças com idade entre seis e quinze anos, matriculadosem estabelecimento de ensino fundamental regular, com frequência escolar igual ou superior aoitenta e cinco por cento. Os recursos para custeio do “Auxílio-Gás” eram oriundos da arrecadação da CIDE e destinava-se às famílias com renda mensal per capita máxima equivalente a meio salário mínimo que fossem beneficiárias do Bolsa Escola ou Bolsa Alimentação e/ou fossem integrantes do Cadastramento Único para Programas Sociais do Governo Federal. Observa-se que os programas de transferência de renda implementados no governo Fernando Henrique Cardoso expressam o reconhecimento da necessidade do usuário; porém, foram executados de forma fragmentada entre os diferentes Ministérios.

A tentativa do cadastramento único, na época alocado na Secretaria de Estado da Assistência Social, também expressa a necessidade da legitimidade da política de assistência social em atenção às famílias em situação vulnerabilidade social e pobreza, porém sem os recursos que eram necessários e sem a capacidade de articular-se com as demais políticas setoriais, ferindo assim o princípio de universalidade. Expressam-se também a focalização e a seletividade das ações a intensificação do controle sobre as famílias em situação de pobreza.

Há, na atualidade, o acirramento da contradição fundamental da sociedade capitalista. Enquanto a produção social se torna cada vez mais coletiva e o trabalho cada vez mais social, a apropriação dos frutos da produção e do trabalho mantém-se privada, concentrada por uma pequena parte da sociedade. Em outros termos, amplia-se a concentração de renda e aumenta a desigualdade social e econômica e a pobreza (PFEIFER e NOGUEIRA, 2005, p. 153).

O desenvolvimento dos programas de transferência de renda se dá em um momento em que os sistemas de proteção social estão sendo questionados em relação à viabilidade e manutenção de sua eficácia. Momento esse caracterizado pela precarização no mundo do trabalho, por dificuldades financeiras e desregulamentação do Welfare State e por um significativo aumento de parcela da população dependente de benefícios não contributivos, contribuindo assim para o renascimento do debate da renda mínima dentro do padrão de proteção social.

Nesse âmbito, os programas de transferência de renda são destacados como possibilidades para o enfrentamento do desemprego e da pobreza. E passam a ser defendidos por políticos e estudiosos dos problemas sociais das mais variadas teorias, dentre as quais se destacam as seguintes perspectivas:

Uma de natureza liberal/neoliberal que considera os programas de transferência de renda como mecanismo compensatório e residual, eficiente no combate à pobreza e ao desemprego e enquanto uma política substituta dos programas e serviços sociais e como mecanismo simplificador dos Sistemas de Proteção Social; uma perspectiva de natureza progressista/distributivista que considera os Programas de Transferências de Renda enquanto mecanismos de redistribuição da riqueza socialmente produzida e como política de complementação aos serviços sociais básicos já existentes e voltada para a inclusão social; uma perspectiva que percebe os programas de transferência de renda como mecanismo provisório para permitir a  inserção social e profissional dos cidadãos, numa conjuntura de  pobreza e desemprego (SILVA, YAZBEK e GIOVANNI, 2004, p. 36).

Yazbek (2001, p. 48) destaca que o significado de pobreza vai muito além do que é considerada, aponta-a no sentido de ausência de cidadania e poder, ou seja, a pobreza política: “[...] a pobreza não é apenas uma categoria econômica, não se expressando unicamente pela carência de bens materiais. Pobreza é também uma categoria política, que se traduz pela ausência de direitos, de possibilidades e de esperanças”. Complementando esse pensamento Boschetti (2003) afirma definir a pobreza a partir da insuficiência da renda, isto é, dos mínimos sociais não levando em consideração outros aspectos que são necessários à sobrevivência individual, como o acesso aos demais serviços e política públicas é um pensamento simplista e reducionista.

2.2.1 A Unificação dos Programas de Transferência de Renda no Brasil

Ao final do primeiro mandato do governo Fernando Henrique Cardoso, em 1998, o Ministério da Educação lança um programa de garantia de renda mínima, focalizado geograficamente:

Os municípios com renda e receita tributária per capita inferior à média do seu estado poderiam integrar uma parceria com o governo federal, que financiaria metade dos custos de um Programa Bolsa-Escola, novamente vinculando o recebimento do benefício à frequência obrigatória à escola (LAVINAS e BARBOSA, 2000, p. 05).

Entre 1995 e 1999, vários estados da federação implementaram o Programa Bolsa Escola Federal. Em cada local em que foi implementado, o programa adquiriu características próprias com diferenciações do programa original, inclusive nomes específicos. A ideia do Bolsa-Escola estava espalhada em todo o país, vários municípios e estados tinham programas similares, entretanto o programa ainda não estava consolidado em nível nacional.

Quando no segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso, a proposta é o desenvolvimento da denominada “Rede de Proteção Social”, sendo esta definida como sendo um conjunto de Programas Sociais do Governo Federal, com prevalência dos Programas de Transferência de Renda voltados ao atendimento à população pobre do país. Iniciou-se um esforço para articular os programas compensatórios, tendo como ponto de convergência os Programas Nacionais de Transferência de Renda.

Apesar dos avanços obtidos na trajetória dos programas de transferência de renda na década de 1990, como uma estratégia de combate à fome e à pobreza, as ações governamentais nessa área foram ainda marcadas pela fragmentação e paralelismo. Com efeito, perpetuaram-se mecanismos de sobre focalização dos beneficiários – ou seja, enquanto algumas famílias recebiam o Bolsa Escola e o Bolsa-Alimentação, outras famílias baixa cobertura e do frágil controle social (SENNA et. al, 2007, p. 88).

Durante a transição do governo Fernando Henrique para o governo Lula, especificamente no terceiro trimestre do ano de 2002, foi organizado um diagnóstico sobre os programas sociais em desenvolvimento no Brasil. Neste diagnóstico, ao se ter uma avaliação dos programas sociais do governo antecessor, constatou-se a situação dos Programas de Transferência de Renda que havia a necessidade de unificação. Unificação não só dos cadastros das famílias beneficiadas, como já acontecia desde 2001, mas dos programas e benefícios repassados.

Segundo Silva, Yazbek e Giovanni (2004, p. 132) tais programas se apresentam com uma dupla face: “uma compensatória, representada pela transferência monetária para permitir a sobrevivência imediata das famílias pobres, e outra de acesso à políticas  universais, para oferecer condições de autonomização futura dessas famílias”.

O Programa Bolsa Família, segundo informações oficiais, foi concebido com o objetivo de atender a duas finalidades básicas: “enfrentar o maior desafio da sociedade brasileira, que é o de combater a miséria e a exclusão social; promover a emancipação das famílias mais pobres” (MARQUES e MENDES, 2005, p. 159).

Conforme Brasil (2006 apud SENNA, et al, 2007, p. 88) a unificação dos programas, segundo a legislação que criou o Programa Bolsa Família (PBF), visa “melhorar a gestão e aumentar a efetividade do gasto social por meio da otimização e racionalização, ganhos de escala e facilidade da interlocução do Governo Federal com estados e municípios”.

Em 2005 é implantado o Sistema Único de Assistência Social (SUAS) “no SUAS as ações da assistência social são organizadas tendo como referência o território onde as pessoas moram, considerando suas demandas e necessidades” (BRASIL/MDS, 2008, p. 36), nesse pensamento os programas, projetos, serviços e benefícios devem ser desenvolvidos nos territórios em que há maiores índice de vulnerabilidade e devem ter como foco a atenção as famílias, dessa forma os programas de transferência de renda concorrem para ser organizados dentro dos sistemas de proteção do SUAS.

Em 2008 o Programa Agente Jovem passa por uma reformulação e passa a ser denominado Projovem com aumento do valor da Bolsa para o valor de R$ 100,00 e funcionando em várias frentes. O Projovem direcionado a jovem entre 18 e 29 anos nas formas (Projovem Urbano, Projovem Rural e ProJovem Trabalhador) e não recebendo o mesmo valor em dinheiro, o Projovem adolescente atende jovem de 15 a 17 anos, beneficiários do bolsa família e egressos do PETI (BRASIL/MDS, 2008). Destaca-se que para os beneficiários do Bolsa Família jovens matriculados no Projovem adolescente se transfere mais R$ 30,00 até número de 02 jovens.

Dentro das normativas do Sistema Único de Assistência Social (SUAS) pertencem a Proteção Social Básica os programas de transferência de renda (Bolsa Família, BPC e ProJovem), e na Proteção Especial o Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI) (BRASIL/MDS, 2008).

2.3 O novo trato à questão social por meio dos Programas de transferência de renda a busca por transformação social

O tipo de desenvolvimento econômico vigente no país tem determinado estruturalmente e sistematicamente situações práticas contrárias aos princípios éticos, gera desigualdades crescentes, gera injustiças, rompe laços de solidariedade, reduz ou extinguem direitos, o destina populações inteiras à condições de vida cada vez mais indignas.

Segundo Araújo (s.d , p. 03):

Transferência de renda assume relevância na sociedade brasileira, como estratégia de enfrentamento da pobreza, tendo como eixo central o repasse monetário articulado à possibilidade de acesso e inserção a demais serviços sociais nas áreas de educação, saúde, trabalho na perspectiva da autonomização das famílias beneficiárias.

Para Silva e Silva et. al (2004 p. 36 - 37), mostram que o debate referentes aos Programas de Transferência de Renda os situam como “possibilidade de solução para a crise  do desemprego, e o enfrentamento da pobreza, sendo defendidos por políticos, organizações sociais e estudiosos das questões sociais de diferentes matizes teóricas”.

Tais programas têm por objetivos garantir autonomia aos indivíduos, enquanto frágil consumidor, amenizando os efeitos mais perversos dos efeitos da pobreza e desigualdade social, desconsiderando o crescimento do desemprego e a distribuição de renda, tendo como orientação a focalização na extrema pobreza, para que não ocorra o desestímulo ao trabalho. Sob tal perspectiva, constata-se que os resultados se reduzem à mera reprodução da pobreza, visando apenas garantir padrões mínimos de sobrevivência. Ao referir-se ao princípio do respeito à autonomia, Marques e Maia (2007 apud RAMOS, 2008, p. 26) “a autonomia envolve a capacidade de deliberar, julgar, escolher e agir de acordo com diferentes linhas de ação, tanto na vida privada quanto na pública”. A autonomia é uma conquista tanto individual como pública, e depende das relações sociais de cada indivíduo e como tal interpreta e transforma seus desejos e necessidades em interesses coletivos.

A autonomia é algo conquistado e implica protagonismo, participação, questionamento e diálogo crítico. Ainda segundo Marques e Maia (2007) citando Habermas destacam que “a autonomia está atrelada aos processos de formulação dos direitos e das políticas sociais, os indivíduos, enquanto sujeitos do direito, só conseguirão autonomia se entenderem a si mesmos e agirem como autores dos direitos aos quais desejam submeter-se como destinatários” (apud RAMOS, 2008, p. 26).

Sendo assim, a autonomia é essencial para a conquista e exercer da cidadania, porém as relações sociais que foram construídas no Brasil sempre confiscaram o real sentido de cidadania. Esta afirmação é visível nas palavras de (YAZBEK, 2003, p. 80):

A alienação dos subalternos aparece como uma resultante do controle e da subordinação do homem à trama de relações constitutivas da ordem capitalista e se expressa no não reconhecimento dos indivíduos em um mundo que eles mesmos criam. Assim sendo, reduz o indivíduo a um objeto que confere a outros decisões sobre sua própria.

Diante do exposto podemos concluir em quaisquer relações sociais em que os indivíduos são considerados apenas como objeto de intervenção, não há presença de cidadania, e tão pouco de protagonismo. Isso porque cidadania implica antes de tudo a existência de autonomia dos indivíduos ou grupos, eximindo-se de posturas de tutela e alienação.

Reafirma-se a inserção dos Programas de Transferência de Renda no campo de tensões e disputas políticas que remete aos desafios históricos na área das políticas sociais, e particularmente na área dos direitos sociais Relembra uma série de conflitos sociais e políticos articulados no denominado movimento de rearticulação da sociedade civil em busca pela ampliação e garantia dos direitos sociais.

Segundo Barroco (2008) “a partir do momento em que os indivíduos incorporam determinados papéis e comportamentos, reproduzem-nos espontaneamente, donde a tendência da vida cotidiana: as escolhas nem sempre significam um exercício de liberdade” (p. 44).

É neste cenário repleto de tensões e desafios que os Programas de Transferência de Renda circulam, situam-se em um espaço, na qual direito e “carência” se confrontam, trazendo à tona o dilema e a complexidade da relação entre o Estado, a sociedade e as políticas sociais no que se referem ao universo que é público dos direitos em um contexto no qual, problemas estruturais recentes, somados aos problemas já existentes na sociedade brasileira, vêm produzindo um acirramento da desigualdade social, desestruturando e minimizando formas de existência, padrões de sociabilidade, relações de pertencimento social. O que tende a solidificar a instabilidade e a precariedade como estado definitivo, eximindo a esperança de novas possibilidades.

2.3.1 Família e Programas de Transferência de Renda

A definição de família pode ser descrita como um grupo de pessoas relacionadas umas com as outras pela consanguinidade, pela lei, ou por convivência econômica, sexual ou afetiva. Ou ainda, como afirma Teruya (2000 apud RAMOS, 2008, p. 39) “uma instituição mediadora entre o indivíduo e a sociedade, submetida às condições econômicas, sociais, culturais e demográficas, mas que também tem, por sua vez, a capacidade de influir na sociedade”.

O reconhecimento da família no sentido de inclusão social se dá por considerar que é por meio destas e das relações sociais vivenciadas por seus indivíduos que ocorrem as primeirasexperiências da vida em sociedade (RAMOS, 2008).

Conforme Saraceno (1992 apud RAMOS, 2008 p. 39) a família:

[...] revela-se como um dos lugares privilegiados de construção social da realidade a partir da construção social dos acontecimentos e relações aparentes mais naturais. De facto, é dentro das relações familiares, tal como são definidas e regulamentadas, que os próprios acontecimentos da vida individual que mais parecem à natureza, recebem o seu significado e através deste  são entregues à experiência individual: o nascer e o morrer, o crescer, o envelhecer, a sexualidade, a procriação.

Na contemporaneidade o Estado transfere para estas famílias a responsabilização por inclusão social, portanto sobrecarregando-as. Segundo Campos (2004 apud RAMOS, 2008) no Brasil a família sempre foi encarregada de prestar a proteção social, entretanto não alcançando eficácia. Para que este processo amplie-se necessita-se a identificação do que as famílias apresentam e vivenciam, os conflitos e contradições a serem considerados ao promover  processos de inclusão social.

Pereira (1995 apud RAMOS,2008, p. 40) reconhece que as famílias ao mesmo tempo em que são fortes também apresentam fraquezas e fragilidades.

[...] fortes porque elas são um componente central da integração social mediante qual os indivíduos podem encontrar um refúgio contra o desamparo e a exclusão. Fortes, ainda, porque é nelas que se dá a reprodução e onde são transmitidos valores culturais básicos. Mas elas são frágeis pelo fato de que não estão livres de despotismos, violência, confinamentos, desencontros e rupturas. Tais rupturas, por sua vez, podem gerar inseguranças, mas também abrir portas para emancipação e bem-estar de indivíduos particulares. Novamente aqui se ressalta o caráter contraditório da família.

Atribuir à família a exclusiva responsabilidade de proteção e inclusão social é impreciso, pois muitas famílias vivenciam situações de vulnerabilidade e precárias condições socioeconômicas, assim sendo para que a inclusão social se efetive o Estado deve proporcionar condições favoráveis para tanto.

Da mesma forma, em relação aos programas de transferência de renda muitas famílias não conseguem atender as condicionalidades, o que Senna et. al (2007, p. 93) destaca que:

[...] a perspectiva de punir as famílias que não cumprem as condicionalidades parece incompatível com os objetivos de promoção social do Programa. Assim, não se pode deixar de considerar as condições que as famílias dispõem para atender as requisições impostas, tendo em vista as dificuldades cotidianas de sobrevivência a que a maioria está exposta.

Nesse sentido, a ambiguidade expressa no movimento de implantação dos PTRs no Brasil, se instituiu em estratégia de reprodução das condições mínimas de vida dos beneficiários, mas também estabelece-se como sendo um mecanismo de consolidação do lugar de subalterno a qual os mais pobres têm sido historicamente destinados, mediante  uma relação de segmentação e estigmatização, haja vista, volta-se a enfatizar a irrisoriedade dos benefícios.

Outro ponto marcante sobre os programas de transferência de renda em relação a inclusão social é quanto à focalização destes programas, pois:

[...] um primeiro aspecto a considerar é o uso da renda monetária como critério único de seleção das famílias, o que é largamente criticado na literatura especializada. Com efeito, somente a renda não é suficiente para qualificar a pobreza, fenômeno multifacetado que engloba outras dimensões de vulnerabilidade social, tais como: saúde, esperança de vida, educação, saneamento e acesso a bens e serviços públicos, que vão além da privação de bens materiais (TOWSEND, 1993; SEN, 2001 apud SENNA et. al, 2007, p. 88).

Além da focalização dos programas segundo Medeiros, Britto e Soares (2007) outro obstáculo aos programas de transferência de renda e o enfrentamento as expressões da questão social e que estes não estão atentos para a criação das conhecidas portas de saída,

As transferências de renda aumentam a capacidade de consumo das famílias enquanto forem recebidas. Evidentemente, se as transferências forem interrompidas, essa capacidade é imediatamente reduzida. Ao menos a curto prazo, as famílias que saem da pobreza graças às transferências dependem delas para manter seu nível de consumo (MEDEIROS, BRITTO e SOARES, 2007,  p. 25).

Para tanto, os programas de transferência de renda tenham efetividade quanto ao enfrentamento das expressões da questão social, e não gere dependência, promova o real objetivo que é incluir socialmente e a emancipação das famílias, é fundamental que aliado a promoção de programas de transferência de renda, o governo promova políticas públicas tais como as de geração de emprego e renda justa, caso isso não ocorra, permanece o aumento da dependência por estes programas, e uma crescente expansão das expressões da questão social com redução do desenvolvimento da cidadania e fragmentação dos direitos sociais, como também redução do desenvolvimento econômico e social do Brasil.

3 MATERIAIS E MÉTODOS

Nesta parte do trabalho são apresentados e descritos os métodos, as técnicas de coleta de dados. O processo de pesquisa engloba todas as etapas que foram desenvolvidas no estudo, desde a delimitação do tema a ser pesquisado até os resultados, em relação ao tema este deve ser escolhido de forma a instigar cada vez mais o pesquisador à busca pelo conhecimento, “isto significa uma opção, uma disposição de conviver com ele por um longo período” (PRATES, 2003, p. 125).

Conforme Lakatos (2001, p. 83) neste item encontra-se a disposição do “conjunto das atividades sistemáticas e racionais que, com maior segurança e economia, permite alcançar o objetivo conhecimentos válidos e verdadeiros -, traçando o caminho a ser seguido, detectando erros e auxiliando as decisões do cientista”.

Como técnica de coleta de dados utilizou-se a pesquisa bibliográfica, que segundo Gil (2002, p. 44-45), “a pesquisa bibliográfica é desenvolvida com base em material já elaborado, constituído principalmente de livros e artigos científicos”. A pesquisa bibliográfica e documental foi constante e indispensável em busca de aprofundamento teórico - conceitual na forma de levantamentos das informações capazes de contextualizar e conceito para complementação da pesquisa, esta procura foi em produção do tipo (livros, artigos, teses) que dizem respeito à questão social, às políticas sociais no Brasil, às políticas de atenção à família, a contextualização neoliberal, os direitos sociais, e os programas de transferência de renda.

A pesquisa bibliográfica conforme Marconi e Lakatos (2001) é o levantamento de todo trabalho ou bibliografia já publicada a respeito de determinado assunto, e tem por objetivo situar o pesquisar na elaboração do estudo. Porém, Gil (2008) destaca que nesse tipo de pesquisa o autor deve cuidado e examinar as fontes bibliográficas a fim de descobrir possíveis incoerências e contradições nas informações.

Leopardi (2002) destaca que a pesquisa bibliográfica não é uma mera repetição do que já foi publicado sobre o tema escolhida, a autora enfoca que é o exame sobre o tema nos trabalhos sob um novo olhar e enfoque, que conduzirá a novas considerações.

4 RESULTADOS E DISCUSSÕES

A questão social segundo Schons (2007) por muitas vezes é naturalizada e as propostas de enfrentamento da pobreza são em formas de programas de transferências de renda focalizados, os indivíduos pobres são considerados inferiores e, portanto não conseguem exercer seus direitos, Telles (2001, p. 21 – 26) aponta esse momento como sendo “o lugar do não - direito, da não cidadania, é onde a pobreza vira carência, a justiça se transforma em caridade e os direitos, em ajuda e o indivíduo tem acesso não por sua condição de cidadania, mas pela prova de que dela está excluído”.

Destaca-se através do estudo que os programas de transferência de renda para serem eficazes devem vencer a análise única e equivocada de pobrezacomo ausência de renda e vislumbrar vencer a pobreza política, a dependência que são as formas que impedem a concretização de uma cidadania efetiva, a participação da população nas políticas sociais voltadas ao enfrentamento da pobreza devem ser buscadas na seguinte perspectiva:

Acredita-se que qualquer estratégia que busque a superação da pobreza passa necessariamente pelas pessoas, e que para desenvolver estratégias sustentáveis e efetivas é necessário alterar [...] condições limitadoras, investir no empoderamento das pessoas, no desenvolvimento de sua autonomia, competência e capacidade de autodesenvolvimento, visando a ampliação de sua capacidade de ação. Sem alterar essa dimensão, não é suficiente alterar condições objetivas, prover bens e serviços, investir em infra-estrutura ou alterar condiçõesmacroeconômicas, uma vez que os resultados não serão efetivos ou sustentáveis no longo  prazo (CARNEIRO, 2005, apud RAMOS, 2008, p. 45).

Porque a cidadania efetiva jamais poderá ser dada, mas é possível com lutas e empenho dos próprios indivíduos que são os destinatários dos programas de transferência de renda. Por meio do estudo e também da contribuição de Yazbek (2001) considerar a pobreza apenas segundo critérios monetários contribui para a tendência dominante de negligenciar questões essenciais no combate desta, acrescenta-se também que as políticas públicas baseadas unicamente nos critérios da renda acabam gerando dependências com isso ignorando questões como justiça social, igualdade e protagonismo, que podem oferecer melhoria na situação dos pobres. Ou seja, na busca por igualdade demanda pensar nos pobres considerando suas capacidades como sujeitos ativos, capazes de enfrentar a pobreza, em vez de meramente como objetos passivos que recebem um valor monetário mensal e por isso requerem tutela.

Todas as ações em busca da igualdade e da justiça social para a classe empobrecida em que considere o ser humano apenas como objetoou meio, de alcançar objetivos, têm-se uma ausência de cidadania, pois os indivíduos passam a significar ‘coisas’, passam a ser tratados como tal, os programas de transferência de renda devem “funcionar como uma espécie de alavanca para incluir no circuito dos bens, serviços e direitos existentes na sociedade grupos sociais injustamente impedidos dessa participação” (PEREIRA, 2001, p, 226). Portanto, não se pode visualizar os programas de transferência de renda apenas como concessão de um valor mensal em rebatimento somente da pobreza absoluta, mas para a desigualdade social, que vem aumentando cada vez mais distância entre ricos e pobres, identificada com o extensivo processo de exclusão.

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS

Pode-se considerar diante deste estudo que a política social no que se refere aos programas de transferência de renda, ao longo da história de proteção social brasileira, trouxe mudanças em seu desenho, organização e concepção. Destacando que a política social, sempre esteve subordinada à política econômica e, como demonstra-se no trabalho, na trajetória dos programas de transferência de renda houveram novas formas de participação e inclusão social aliadas com as velhas características patrimonialistas e clientelistas da política governamental, não podendo assim, por princípio, alterar o quadro de desigualdades sociais provocadas pela expansão das expressões da questão social no Brasil.

Os Programas de Transferência de Renda por meio do estudo considerando o ponto de vista teórico, político e normativo verifica-se que não são funcionais para o enfrentamento das expressões da questão social, e dentre elas a pobreza, isso porque as políticas e programas sociais não estão sendo encaminhados para a resolução de problemas, porém para fazer funcionar uma dupla intervenção do Estado capitalista no sentido de reprodução acumulativa e promover a própria legitimidade do sistema, atenuando conflitos e minimizando possíveis ameaças ao movimento de expansão do capital.

Diante disso o que temos é uma dinâmica cada vez mais complexa, o que exige um processo de investigação permanente no sentido do desenvolvimento de estudos, pesquisas, visando a ampliação dos debates que promovam a compreensão da pobreza, da proteção social, dos direitos, da transferência de renda e da intervenção nessas problemáticas das relações sociais, observando os processos que dinamizam essas relações, em busca da promoção e garantia de equidade, justiça social e autonomia das famílias beneficiadas e da população brasileira em geral.

Faz-se coro a afirmativa de Senna et. al (2007, p. 93) em relação aos limites que os programas de transferência de renda enfrentam diante as expressões da questão social, apontando que se faz necessário:

[...] frisar que a retomada da pobreza como [expressão da] questão social a ser enfrentada pelo poder público indica uma perspectiva mais promissora para a conformação dos direitos sociais entre nós. Todavia, são muitos os desafios que ainda se interpõem nessa direção, tendo em vista a magnitude e complexidade da questão social e a histórica fragilidade do Estado brasileiro em dar respostas eficazes e efetivas (grifo nosso).

Diante do cenário econômico, político e social observa-se a tendência de que estes programas serem cada vez mais implantados no país, como sendo uma ferramenta de combate principalmente à pobreza e enfrentamento as demais expressões da questão social. Sendo assim, se tem também a urgência, que esses programas de transferência de renda sejamtransformados em uma política de âmbito nacional a serem implementados de forma coordenada, descentralizada, estruturada e com um efetivo controle social a fim de verdadeiramente propiciar impactos no cotidiano da pobreza, ou seja, que os recursos aplicados dêem condições de retorno social, sob a probabilidade do investimento nocapital humano.

O maior desafio, está em instituir portas de saída, que vençam as condições de miserabilidade e desalento das famílias, pois é possível ter uma nação mais justa eequânime, mas se continuarmos a incorporar novas famílias a estes programas, com permanência de desenvolvimento das mesmas ações pontuais de outrora, sem promover essas famílias a um patamar de vida com mais dignidade a tendência será areprodução da pobreza econômica e política de grande parcela da população brasileira.

Portanto, constata-se a partir do estudo realizado, que a construção de uma sociedade mais justa, com liberdade e equidade exige queas propostas de ruptura e transição para patamares de vida digna de grande parcela da população se fundamentem em ações e programas que direcionem para promover a transformação, isso porque propostas pulverizadas, clientelistas e residuais dispensadas ao enfrentamento das expressões da questão social, têm apenas contribuído para a sua progressão, provocando, consequentemente o processo de efetivação da pobreza.

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Euélica Fagundes Ramos
Maristani Salapata Fraiberg

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